Ato administrativo atualizado e comentado 01

Saiba tudo sobre  ATO ADMINISTRATIVO e arrebente em provas e concursos públicos

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ATOS ADMINISTRATIVOS

 A primeira diferenciação que se faz é a que existe entre ATO e FATO.

 Etimologicamente, ato é toda ação humana tendente à realização de um objetivo, já o fato, é considerado como sendo o acontecimento, situação essa que pode ser fruto da natureza ou não. Exemplos de fatos oriundos da natureza são as chuvas e os terremotos, já àqueles oriundos do homem, são os que compreendem toda a atividade voltada para a concretização de uma situação.

No âmbito administrativo, o asfaltamento de ruas, por exemplo, podemos observar o ato e o fato. O processo licitatório para a escolha da empresa é o ato, e, o labor diário para a sua consecução o fato.

O ato administrativo possui carga decisória, já o fato compreende a realização de uma atividade material objetivando à finalidade pública.

Quando ao ato ou ao fato acrescentamos o direito, temos o que se chama de jurisdicidade. É o caso dos seguros e financiamentos relacionados a colheitas e safras que podem ou não ser produtivas.

Tecnicamente, ATO ADMINISTRATIVO é toda manifestação / declaração unilateral da administração que, agindo nessa qualidade, tenha como objetivo imediato criar, resguardar, extinguir, preservar, adquirir (transferir) ou modificar direitos ou de exigir obrigações de seus administrados ou a si própria.

A administração age com poder de império, pois visa a sua finalidade precípua (bem comum).

Alguns doutrinadores preferem utilizar o vocábulo manifestação ao invés de declaração. A diferença está no fato de que uma declaração nem sempre é exteriorizada ao contrário do que acontece com a manifestação.

Exemplo de declaração unilateral: testamento.  

MNEMÔNICO: Papel “CREPAM”.

Criar;

Resguardar;

Extinguir;

Preservar;

Adquirir;

Modificar.

 

COMPONENTES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

São 05 (cinco) os componentes dos atos administrativos, quais sejam: agente, forma, finalidade motivo e objeto.

 AGENTE: é todo aquele capaz (competente) para a realização do ato.

O ato administrativo levado a efeito por agente incompetente e inexistente (nulo).

FORMA: é o modo como o ato se exterioriza. Geralmente escrita, havendo exceções como nos casos dos agentes de trânsito.

FINALIDADE: é o objetivo a alcançar (meta).

MOTIVO: é a situação de fato ou de direito que autoriza a realização do ato.

Não confunda motivo com motivação, esta é a fundamentação dos atos, ou seja, à Lei.

 

Em sendo assim, vê-se que todo ato terá motivo, mas nem todo terá motivação, como na demissão “ad nutum” (a qualquer tempo), própria dos cargos em comissão.

Ressalte-se que nos casos em que a fundamentação do ato for desnecessária, havendo, ficará vinculada a esta, podendo, então, ser suscetível de questionamentos.

OBJETO/CONTEÚDO: é o efeito imediato do ato.

Sobre tal tema é importante falar sobre algo muito pedido em provas e concursos que é a Teoria dos Motivos Determinantes. Por esta, o agente, quando autorizado em lei e dado o fato concreto, “DÁ VALOR AO MOTIVO E ESCOLHE O OBJETO”, como no caso de um açougue que vende carne estragada para uma região e o fiscal, quando da apuração dos fatos, escolhe discricionariamente entre multar ou fechar o estabelecimento.   

PROCESSO E PROCEDIMENTO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

PROCESSO: É a sucessão ordenada de atos visando um objeto (julgamento) dentro de um processo (lide). Caracteriza-se pela existência dos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa. Exemplos: Processos administrativo, judicial, etc.

PROCEDIMENTO: É a sucessão de atos administrativos visando um objeto fora de uma lide processual (não há processo). Portanto, inexistem contraditório e ampla defesa. Exemplos: Inquérito Policial, licitação, abertura de concurso público, etc.

CLASSIFICAÇÃO / DIVISÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

Quanto a sua divisão, classificam-se quanto ao regramento, objeto, destinatário, alcance e vontade.

MNEMÔNICO: memorize – “RODA V“.

Regramento;

Objeto;

Destinatário;

Alcance;

Vontade.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Quanto ao regramento os atos administrativos dividem-se em vinculados e discricionários.

ATO VINCULADO: Nestes, o Administrador, fica tolhido ao cumprimento do que dispõe a Lei, sem qualquer possibilidade de realizá-lo de outro modo, pois, não há escolha por parte do agente.

ATO DISCRICIONÁRIO: Tal como dito anteriormente, nestes o Administrador também fica limitado a realizar o ato de acordo com o que a Lei prevê, todavia, esta lhe dá alternativas/opções, exigindo deste um juízo de valor (MÉRITO ADMINISTRATIVO ou TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES).

Quanto ao Objeto, estes se dividem em atos de império, gestão e expediente.

ATOS DE IMPÉRIO: Nestes a administração exercita suas prerrogativas (regalias) em relação ao particular. Exemplo: desapropriação (regime jurídico administrativo).

ATOS DE GESTÃO: Nestes o Poder Público se põe em pé de igualdade com o particular. Exemplo: Contratos de locação (regime jurídico da administração pública).

ATOS DE EXPEDIENTE: Fazem menção a rotina interna administrativa. Exemplo: portarias, ordens de serviço, etc.

Quanto ao Destinatário, os atos podem ser GERAIS/COLETIVOS ou ESPECIAIS/INDIVIDUAIS.

ATOS GERAIS: Destinam-se aos administrados como um todo, atingindo todos aqueles que se encontram em uma mesma situação. Exemplos: Edital para abertura de concurso público, regulamentos, portarias, resoluções, etc.

ATOS INDIVIDUAIS: Designam uma pessoa ou uma determinada faixa/categoria destas, produzindo efeito jurídico no caso concreto. Exemplo: Nomeação para provimento de cargo público, demissão, tombamento, servidões, licenças, autorizações, etc.

Quanto ao Alcance, dividem-se os atos em INTERNOS e EXTERNOS.

ATOS INTERNOS: São aqueles que surtirão efeitos dentro dos órgãos da administração. Exemplo: circulares.

ATOS EXTERNOS: Ao revés dos primeiros, verificam seus efeitos fora dos órgãos da administração. Exemplo: Recuo de calçada obrigatória para obras em construção, sinalização em prédios próximos a aeroportos, etc.

 

Por último, os atos administrativos quanto à vontade, dividem-se em SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS.

ATOS SIMPLES: Nestes o poder de decisão pertence apenas a um órgão ou agente.

ATOS COMPLEXOS: Nestes, há o concurso de vontades de 02 (dois) ou mais órgãos para a formação de um único ato. Exemplo: A investidura para o cargo de Delegado de Polícia, cuja nomeação é levada a efeito pelo Governador do Estado e a posse pelo Secretário de Segurança Pública. Outro exemplo de ato complexo é o Quinto Constitucional.

ATOS COMPOSTOS: Aqui, haverá um ato principal que ao depois será complementado por outro que o confirmará (ratificação). Exemplo: Homologação de processo licitatório, nomeação do Presidente do Banco Central, escolhido pelo Presidente da República e ratificado pelo Senado.

 

ESPÉCIES / FINALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Quanto à espécie ou finalidade a que se prestam, os atos administrativos dividem-se em punitivos, ordinatórios, negociais, enunciativos e normativos.

MNEMÔNICO: memorize – espécie de cavalo: “PONEN“.

 

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Ordinatórios;

Negociais;

Enunciativos;

Normativos.

 

OBSERVAÇÕES RELEVANTES:

 

ATOS PUNITIVOS: São aqueles que visam à aplicação de uma sanção àqueles que infringem normas ou disposições aos bens ou serviços públicos. Quando se referem aos servidores, no exercício de suas funções, são frutos do poder disciplinar, quando dizem respeito aos administrados, advêm do poder de polícia da administração, exemplo: multa de trânsito.

ATOS ORDINATÓRIOS: Emanam do poder hierárquico, têm efeito apenas no âmbito interno, disciplinam e orientam os servidores no desempenho de suas funções. Exemplo: Normas da Corregedoria, circulares, instruções, ordens de serviço, etc.

ATOS NEGOCIAIS: Nestes, verifica-se que há uma manifestação da administração coincidente com a do particular, visando à concretização de negócios públicos. Não se verifica, nestes atos, o poder de império da administração, sejam eles vinculados, discricionários, definitivos ou precários. Exemplos: Alvarás de licença, autorização e permissão.

LICENÇA: É o ato administrativo no qual, o poder público, verificando que o interessado (administrado), atende a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou realização de fatos materiais antes vedados ao particular. É tornado eficaz através da expedição de um ALVARÁ. Exemplos: alvará para edificação, licença para o exercício de profissão, etc.

Observação: Existe uma única espécie de licença que é discricionária, qual seja, a licença ambiental, todas as outras são advindas de atos vinculados.

AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO E CONCESSÃO DE ATIVIDADES OU SERVIÇOS

AUTORIZAÇÃO: É o ato discricionário e precário através do qual é deferido ao particular o exercício de uma atividade ou a utilização de um bem público, cujo interesse exclusivo ou predominante é do administrado (particular). Exemplos: autorização para portar arma de fogo, Instalação de circo, etc..  

PERMISSÃO: É um ato discricionário e precário pelo qual o poder público defere ao particular a realização de atividades ou a utilização de um bem público de exclusivo ou predominante interesse coletivo. Exemplos: Barracas em feiras-livre, bancas de jornal, táxis, permissão para dirigir veículo automotor, cantinas em escolas públicas, transportes coletivos, etc.

CONCESSÃO: Difere dos demais porque a concessão não é ato, mas sim contrato.

 

PEGADINHA DE CONCURSO: VOCÊ SABE QUAL A DIFERENÇA ENTRE ATOS ENUNCIATIVOS E NORMATIVOS?

ATOS ENUNCIATIVOS: São aqueles através dos quais o poder público certifica ou atesta um fato constante em seus livros, processos, arquivos e registros. São atos administrativo apenas na forma, visto que, materialmente, a administração não manifesta a sua vontade. Estes, apenas declaram uma situação pré-existente, sem quaisquer pronunciamentos a respeito. Exemplos: certidões e atestados.

ATOS NORMATIVOS: Têm a função de explicar a Lei para a sua correta execução. Exemplos: resoluções, portarias, etc.

IMPORTANTE:

Não confunda ATO NORMATIVO com PODER NORMATIVO, este provem do “CHEFE DO PODER EXECUTIVO”, visando à explicação da Lei para a sua correta execução, utilizando de “DECRETOS” como meio para esse fim. Já os primeiros, apesar de terem a mesma finalidade precípua, são oriundos de OUTRAS AUTORIDADES detentoras do poder hierárquico, que expressam seus pareceres através de OUTROS INSTRUMENTOS COMO RESOLUÇÕES, PORTARIAS, ETC.


COMO SE PROCESSA O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

Fica a cargo da própria administração (AUTOTUTELA – CONTROLE INTERNO) e do poder judiciário (CONTROLE EXTERNO – SEMPRE DEPENDE DE PROVOCAÇÃO). Ao poder judiciário cabe apenas o controle da legalidade do ato e não do mérito do mesmo, sendo que essas duas possibilidades cabem apenas à administração.

ELEMENTOS E REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

ELEMENTOS: São aqueles necessários a existência do ato. Como já estudado anteriormente, dividem-se em AGENTE, FORMA, FINALIDADE, MOTIVO e OBJETO.

REQUISITOS: São os mesmos elementos revestidos de caracteres que permitirão ao ato existir de fato no mundo real. É a individualização deste através do motivo que o determina.

ATO COMPLETO E ATO PERFEITO (EXEQUIBILIDADE)

 

Ato completo (imperfeito) é aquele que possui em si todos os elementos e requisitos, diferenciando-se do ato perfeito. Este, além de ser completo em seus elementos e requisitos, é, também, “eficaz”, vale dizer, está apto a ser concretizado.

Não é incomum verificar que alguns atos, apesar de completos, por vezes, não podem ser levados a efeito, pois lhes falta um detalhe de ordem técnico-burocrática como, por exemplo, um visto ou um carimbo para que possam ser concretizados, daí, então, a diferença que se faz entre uns e outros.

A prescrição, administrativa ou judicial, não corre enquanto o ato não se torna perfeito.

 

OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 

Ato pendente: É um ato perfeito latente, visto que seus efeitos ficam suspensos até que ocorra a uma determinada condição ou termo. Diferencia-se do ato imperfeito, eis que o ato pendente já se encontra completo em seu círculo de formação estando apto a produzir efeitos precisando para tanto apenas de um gatilho que será a condição ou termo ao qual esse se vinculou. Exemplo: Concessão de férias à funcionário público.

Ato consumado: é aquele que já exauriu seus efeitos, tornando-se definitivo. Não pode ser impugnado, quer administrativa ou judicialmente, quando muito, pode gerar responsabilidade administrativa ou criminal, desde que se trate de ato ilícito. O Estado torna-se civilmente responsável, independentemente de sua licitude, bastando que deste advenha dano a terceiro.

  

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 São a presunção de legitimidade, a imperatividade e a autoexecutoriedade.

MNEMÔNICO: Você lava os pratos na “PIA”.

Presunção de legitimidade;

Imperatividade;

Autoexecutoriedade.

 

OBSERVAÇÕES RELEVANTES:

Quando se fala em presunção de legitimidade, queremos dizer que os atos administrativos são dotados de fé pública quanto a sua validade inicial, esta, porém, não é absoluta ,“jure et de jure”, podendo ser questionada por haver defeitos em seus requisitos ou, ainda, quanto ao aspecto de sua legalidade. Diz-se, portanto, que sua validade é relativa, “juris tantum”, já que admitem prova em contrário.

A imperatividade deve ser entendida como o atributo dos atos da administração que visa constituir unilateralmente obrigações a terceiros, independentemente de sua aquiescência.

Não se deve confundir a imperatividade com a coercibilidade, pois esta é a possibilidade que tem a Administração de compelir os administrados a obedecerem às medidas impostas por força da imperatividade.

A imperatividade está presente nos atos ordinatórios, nos normativos e nos punitivos, situação essa que não se verifica nos atos enunciativos (atestados e certidões).

Autoexecutoriedade é o atributo que dá a Administração à possibilidade de realizar, por si só, aquilo que decidir. Sua competência prescinde do poder judiciário.


INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Invalidar equivale a tornar sem efeito. No âmbito administrativo, este fenômeno dar-se-á pela anulação ou pela revogação.

MNEMÔNICO: Você precisa de “AR” para sobreviver.

Anulação;

Revogação.

 

Anular um ato administrativo significa dizer que este deve ser dado como sem efeito (inexistente = nulo), dada a sua ilegalidade originária, com efeitos que lhe atingirão a raiz, ou seja, desde a origem. Diz-se “ex tunc”.

 OBSERVAÇÃO:

Como subespécie de anulação, temos a “CASSAÇÃO”, que pode ser definida como o ato que é legal em sua origem, tornando-se, ilegal na execução. Exemplo: é o do proprietário que consegue alvará para levantamento de um prédio de dois andares, só que, ao depois, decide construir um terceiro, excedendo dos limites legais permitidos.

 

PERGUNTA DE CONCURSO: Pode haver convalidação dos atos administrativos anuláveis?

Resposta: Essa questão é controversa segundo a doutrina. De um lado temos doutrinadores que alegam, com base na Constituição do Estado de São Paulo, que os atos anuláveis podem ser convalidados desde que:

1) Não acarretem lesão ao interesse público;

2) Não haja prejuízo a terceiros.

Todavia, em opinião contrária, temos aqueles que dizem que um ato anulável não pode ser convalidado, mas, ter seu vício suprido através de um ato posterior que o regularize.  

 

DA REVOGAÇÃO:

Revogar, “in casu”, significa a retirada do mundo jurídico de um ato administrativo plenamente válido, por motivo de conveniência, necessidade ou oportunidade da administração. Tal situação pode, eventualmente, gerar direito a indenização para eventuais prejudicados (efeitos “ex nunc” = vigentes de sua decretação para diante). 

[1] DIFERE DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ONDE A MANIFESTAÇÃO É BILATERAL

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Autor: Richard Ferreira Lima

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